Målet om en positiv fred - liberal fredsbygging i Kosovo

Skrevet av: Abby Brobakken

Foto: Mikhail Evstafiev 

Eksamensoppgave i emnet Krig, Fred og Fredsbygging

Siden 1999 har det internasjonale samfunnet jobbet sammen om et liberalt fredsbyggingsprosjekt i Kosovo. Fredsbygging består av handlinger som skal identifisere og støtte strukturer som kan styrke freden, for å hindre tilbakefall til konflikt. Fredsbyggingens mål er å skape en stabil og varig fred, eller som jeg tolker det; en ”positiv fred”. Gjennom sikkerhetsresolusjon 1244 ble ”United Nations Interim Administration in Kosovo” (UNMIK) opprettet med mandat om å ”sikre alle innbyggere i Kosovo et fredelig og normalt liv, samt regional stabilitet på Vest-Balkan”. All internasjonal tilstedeværelse i Kosovo har siden blitt legitimert gjennom resolusjon 1244, og aktører som EU, NATO og OSCE har vært sentrale bidragsytere i prosjektet, under ledelse av FN.
 
17 år senere – er den ”midlertidige” administrasjonen UNMIK og det internasjonale samfunnet fremdeles tilstede i Kosovo. De politiske institusjonene er i dag i realiteten et lojalitetssystem mellom ”de på toppen”, og loven gjelder ikke for alle. Befolkningen mangler ikke bare tillit til staten, men deler av befolkningen oppfatter den ikke engang som legitim. I denne oppgaven argumenterer jeg for at Kosovo mangler de demokratiske praksiser som forventes for å nå målet om en ”positiv fred”, som er hovedmålet for fredsbyggingen slik jeg tolker det.
 
Begrunnelsen for dette standpunktet tar utgangspunkt i at liberal fredsbygging bygger på en bestemt teoretisk forståelse av fred. Jeg vil derfor begynne med å forklare betydningen av at fredsbyggingsprosjektet er liberalt og har denne fredsforståelsen. Jeg vil forsøke å evaluere effekten av UNMIKs fredsbyggende tiltak for å bygge opp demokratiske institusjoner, og se på hvordan disse i praksis fungerer.
 

1.0 LIBERAL FREDSBYGGING, LIBERAL FREDSTEORI OG POSITIV FRED
 
1.1: Liberal fredsbygging og dens bestemte fredsforståelse
I likhet med andre fredsbyggingsoperasjoner på 1990-tallet, er fredsbyggingen i Kosovo altså liberal, og bygger på en bestemt fredsforståelse. Den liberale fredsteorien peker på at det er en positiv sammenheng mellom politisk og økonomisk liberalisering og fred, på internasjonalt og nasjonalt nivå. Liberal fredsbygging promoterer derfor en viss type politisk og økonomisk organisering, henholdsvis demokrati og markedsøkonomi.
 
1.2: Positiv fred
En positiv fred er mer enn fravær av krig og politisk motivert vold. En slik fred innebærer et stabilt og bærekraftig samfunn, hvor innbyggernes rettigheter ivaretas av staten. Når det er positiv fred er det derfor ”fravær av strukturell vold”. Strukturell vold vil si at volden er innebygd i strukturen og påfører innbyggerne ”sosial urettferdighet”. Ulikhet i forskjellige former blir derfor direkte uttrykk for strukturell vold, som for eksempel økonomisk ulikhet eller kjønnsulikhet.
 
1.3 Konkretiseringer og avgrensninger
Målet med denne oppgaven er ikke å bevise eller motbevise den liberale fredsteori. Hensikten er derimot å evaluere effektene av UNMIKs fredsbyggende tiltak. Jeg har valgt å legge særlig vekt på tiltakene for å innføre et velfungerende demokrati og et velfungerende rettssystem. Jeg mener sistnevnte kan plasseres under demokrati som variabel for fred, ettersom det er ”fundert” på demokratiske prinsipper. Tiltak for å innføre markedsøkonomi vil ikke bli lagt mye vekt på, ettersom markedsøkonomi som variabel for fred etter min mening har bedre argumenter på mellomstatlig nivå. Det frie marked mellom land skaper ifølge liberal fredsteori et ”gjensidighetsforhold” mellom land, som gjør at det blir økonomisk ugunstig å gå til krig mot hverandre. Når det er sagt, er Kosovo en del av EUs frie marked uten selv å være medlem av EU. Det frie markedet åpnet for regional ”dumping” av landbruksvarer på markedet i Kosovo, noe som er med på å hemme den økonomiske utviklingen i landet. Det kan hevdes at det frie markedet fungerer mellom land av samme økonomiske standard, men dette er ikke tilfellet mellom Kosovo og sine regionale naboer. Det samme kan bli sagt om mennesker på nasjonalt nivå, og markedsøkonomi blir derfor et lite fruktbart argument for å skape en positiv fred som frigjør folk fra strukturell vold, da økonomisk ulikhet.
 
Hva er egentlig et velfungerende demokrati?
Hva et ”velfungerende” demokrati egentlig betyr er ikke enkelt å svare på.
Demokrati er et sammensatt begrep, men også subjektivt forstått. I denne oppgaven antar jeg at sammensetningen av demokratiets egenskaper (slik jeg oppfatter dem) skaper en struktur som frigjør mennesker fra strukturell vold, og som skaper likhet mellom folk, i tråd med definisjonen av positiv fred og den liberale fredsteori. Et demokrati er sammensatt begrep fordi det er mer enn bare ”folkestyre”. Innbyggerne i en stat skal ha like muligheter til å uttrykke seg fritt og til å stemme, men også ha like muligheter til å delta i utformingen av det politiske rammeverket. Demokrati er også menneskerettigheter og ethvert menneske skal sikres like rettigheter, noe staten skal være en garantist for. Et velfungerende demokrati er nødvendigvis også en velfungerende rettsstat, et rettssystem som er basert på prinsipper om maktfordeling og rettsikkerhet. Sistnevnte er fundert på sikkerhet trygget gjennom rettsordenen i seg selv.
 
DEMOKRATI – hvordan fungerer demokratiet i Kosovo?
Ifølge liberal fredsteori er det altså en positiv sammenheng mellom demokrati og fred. Når fredsbyggingens mål er ”positiv fred” og positiv fred ifølge Galtungs teori kjennetegnes av ”fravær av strukturell vold”, kan man (ifølge liberal fredsteori) tenke seg at et 100% velfungerende demokrati fører til 0% strukturell vold. Et samfunn uten noen form for sosial urettferdighet eller ulikhet mellom mennesker, er nok rimelig utopisk. Det er heller ikke det jeg mener når jeg argumenterer for at fredsbyggerne i Kosovo ikke har oppnådd målet om ”positiv fred”. Men ”graden av demokrati” kan kanskje gi en indikator på om man er i nærheten av en positiv fred som nettopp frigjør folk fra strukturell vold, eller ikke.
 
EU og OSCE har vært sentrale bidragsytere for å bygge opp politiske institusjoner i Kosovo, men om disse fungerer demokratisk kan derimot diskuteres. Ordlyden i Kosovos grunnlov er demokratisk, men mange aspekter ved det politiske systemet er i praksis ikke-demokratisk. Selv om grunnloven i teorien er demokratisk, betyr demokrati i praksis ”the winner takes all”. Staten arbeider ikke i tjeneste for folket, men er preget av et lojalitetssystem mellom ”de på toppen”. Penger og jobber blir altså distribuert mellom de som innehar høye posisjoner i regjeringen. Dette betyr altså at strukturen i teorien (grunnloven) skal frigjøre folk fra strukturell vold, men i virkeligheten skaper den ulikhet mellom folk ved at folk fra høyere posisjoner tilraner seg verdier fra resten. Institusjonene kan kalles ”ekstraktive” ved at en elite nettopp ekstraherer verdier fra flertallet, noe som opprettholder ulikhet og strukturell vold, jamfør Acemoglu og Robinsons institusjonelle teori.
 
I et velfungerende demokrati har innbyggerne tillit til at staten fungerer som en garantist for at individets grunnleggende rettigheter blir ivaretatt. I Kosovo er avstanden mellom stat og innbyggere stor, og befolkningen mangler denne tilliten til staten. Tilliten til staten er riktignok lavere hos den serbiske delen av befolkningen enn den albanske. EU har klart å innføre reformer som sikrer innføringen av flere politiske rettigheter til den serbiske minoriteten i Kosovo. Grunnloven fra 2008 sikrer blant annet den serbiske minoriteten ti av 120 seter i parlamentet. I utgangspunktet kan dette gjøre at strukturen fremmer likhet og følgelig mindre sosial urettferdighet, ved at den serbiske minoriteten blir sikret representasjon. Samtidig er det ikke demokratisk per definisjon at ikke alle seter i parlamentet er åpent for frie valg. I tillegg kan dette være problematisk at man har bygget et system basert på eksisterende identitetsforskjeller, fordi det nettopp kan bidra til å bevare dem.
 
RETTSSIKKERHET – Hvordan fungerer rettsikkerheten i Kosovo?
Et velfungerende demokrati kjennetegnes av en velutviklet rettstat, der innbyggernes rettssikkerhet ivaretas av staten. European Rule of Law Mission in Kosovo (EULEX) har i dag det operative ansvaret for rettssikkerhet i Kosovo, men jobber fremdeles under sikkerhetsresolusjon 1244 (unmikonline.org). Til tross for at rettssikkerhet er en av UNMIKs mest prioriterte saksområder, lider rettssystemet i Kosovo av politisk innblanding, og rettssikkerhet er ingen garanti. Selv om EULEX har utstasjonert egne dommere i Kosovo, og som faktisk utgjør den eneste formelle domstol-autoriteten nord i landet, kan mye tyde på også EULEX selv er subjekt for politisk innblanding. Dette fordi EULEX har vist manglende evne til å få dømt toppolitikere og andre som har gjort seg skyldige i grove korrupsjonssaker. ”Likhet for loven” er et prinsipp som sier at lovene skal gjelde likt for alle. Dette innebærer at alle har krav på samme behandling av offentlige myndigheter og av domstolene. Likhet for loven kan på denne måten frigjøre folk fra strukturell vold, ved at den nettopp sikrer likhet. I Kosovos tilfelle skaper domstolene ulikhet når hvem du er har betydning for om du trenger å følge loven eller ikke.
 
I den nordlige delen i Kosovo er rettssikkerhet særlig problematisk, og det eksisterer i prinsippet et parallell-system. Den serbiske delen av befolkningen holder blant annet rettssaker i private hjem, og EULEX klarer ikke å gjøre noe med det. For at et rettssystem skal fungere er det avhengig av at alle innbyggere anerkjenner ett og samme rettssystem som legitimt. Et slikt system er med å bygge opp under den lave tilliten til staten, men undergraver også EUs legitimitet i Kosovo.
 
Statusspørsmålet – ødeleggende for demokratiet og rettssikkerheten?
Ikke bare tillit, men også felles eierskap til staten, er viktig i et demokrati, og derfor også for en positiv fred. At Kosovo erklærte seg selv som selvstendig stat i 2008, har gjort felles eierskap til staten vanskelig. Kosovo-serbere mener at Kosovo fortsatt tilhører Serbia, og vil derfor ikke anerkjenne staten som legitim i det hele tatt. I et demokrati skal individets rettigheter beskyttes av staten, men hvordan er dette mulig når serberne verken har tillit til staten eller oppfatter den som legitim? Etter at Kosovo erklærte seg uavhengig i 2008 har serberne blant annet boikottet valg, men også arrangert egne, lokale valg. Serberne deltok heller ikke i utformingen av det politiske rammeverket. Når man snakker om at et velfungerende demokrati skal frigjøre sine innbyggere fra strukturell vold og urettferdighet, menes det demokratiet i en ”stat”.
 
Dersom felles eierskap og tillit til staten, samt at en oppfattelse om at den er legitim, er avgjørende faktorer for om et demokrati er vellykket eller ikke, kan vi med sikkerhet si at demokratiet i Kosovo ikke er særlig vellykket. Men kunne UNMIK og EU ha gjort noe annerledes for å løse statusspørsmålet? Ettersom både Kosovo og Serbia ønsker medlemskap i EU, kunne EU ”brukt” statusspørsmålet ytterligere som et virkemiddel for å forhandle frem en løsning på statusspørsmålet, ettersom det i så stor grad hindrer fredsbyggingens fremgang i Kosovo. EU gjorde faktisk dette, gjennom Ahtisaari-planen i 2008. Planen ble imidlertid blokkert av Russland i Sikkerhetsrådet, fordi de mente planen gikk for langt i å bygge en stat. Med denne planen skulle EU ta over FNs rolle i fredsbyggingen, og innta en veiledende rolle, som i større grad enn tidligere, hadde åpnet for ”lokalt eierskap”. Ettersom denne planen aldri ble ”satt ut i live” er det vanskelig å si om den hadde styrket graden av demokrati i lokale institusjoner. Det EU derimot burde gjort, og kan gjøre, er å legge ytterligere press på de fem medlemslandene som fortsatt ikke har anerkjent Kosovo som selvstendig stat. At det ikke er konsensus om Kosovos status internt i EU svekker EUs svekket kredibilitet på lokalt nivå. EU blir dessuten anklaget for å være mer opptatt av å støtte oppunder de nåværende lederne og generell stabilitet enn å faktisk yte en forskjell i Kosovo. Tidligere i oppgaven avdekket vi at de nåværende ledere i staten kjennetegnes av en elite som er med på å opprettholde ulikheten i samfunnet, og dermed også strukturell vold. Man kan spørre seg om hvem fredsbyggingen er til for, og svaret bør jo da være innbyggerne.
 
Konklusjon
I denne oppgaven argumenterer jeg for at Kosovo mangler de demokratiske praksiser som forventes for å nå målet om en ”positiv fred”, som er hovedmålet for fredsbyggingen slik jeg tolker det. Liberal fredsbygging bygger på en bestemt forståelse av fred, nemlig at det er en positiv sammenheng mellom demokrati og fred. For å vurdere om fredsbyggerne i Kosovo har lyktes i å skape en positiv fred som frigjør sine innbyggere fra strukturell vold, eller ulikhet, har jeg vurdert i hvilken grad de demokratiske praksisene i Kosovo er ”velfungerende”. Jeg har anerkjent det faktum at en fullstendig positiv fred i et samfunn er noe utopisk, men i Kosovo er man etter min mening ikke i nærheten. De politiske institusjonene i Kosovo er kjennetegnet av et lojalitetssystem mellom ”de på toppen”. Selv om grunnloven i teorien er demokratisk, skaper de politiske institusjonene ulikhet mellom folk ved at folk fra høyere posisjoner tilraner seg verdier fra resten. Rettssystem lider av politisk innblanding og loven gjelder ikke for alle. EULEX har vist mangle evne til å få dømt politikere og andre som har gjort seg skyldige i grove korrupsjonssaker. Likhet for loven kan frigjøre folk fra strukturell vold, men domstolene opprettholder og skaper ulikhet ved at hvem du er har betydning for om du trenger å følge loven eller ikke. Befolkningen mangler tillit til staten, men den serbiske delen av befolkningen oppfatter den ikke engang som legitim, og ikke som en stat. Når man snakker om at et velfungerende demokrati skal frigjøre sine innbyggere fra strukturell vold og urettferdighet, menes det demokratiet i en stat. For at et rettssystem skal fungere er det avhengig av at alle innbyggere anerkjenner ett og samme rettssystem som legitimt. I Kosovo eksisterer det parallelle rettssystem i nord, noe som undergraver hele rettstaten. Altså er verken demokratiet eller rettsstaten velfungerende i Kosovo, til tross for fredsbyggernes innsats på området. Dette vil ikke nødvendigvis si at fredsbyggingen som helhet har vært mislykket, men Kosovo er langt i fra å ha politiske institusjoner som frigjør folk fra strukturell vold. EU har dessuten blitt anklaget for å være mer opptatt av å opprettholde stabilitet ved å støtte de nærværende lederne, som vi tidligere avdekket er en elite som ekstraherer verdier fra resten, og som er med på å opprettholde ulikheten i samfunnet.