​NATO-operasjonene i Libya og Kosovo – Folkerettslig lovlige og etisk riktige?

Skrevet av: Johanne Stavdal Engh

Folkeretten er et internasjonalt normsystem som regulerer forholdet mellom stater, og dette normsystemet omhandler bl.a. regler for når stater kan gå til krig, kalt jus ad bellum (Grung & Malnes, 2011: 331) (Johansen & Staib, 2009: 156). Etter den kalde krigens slutt autoriserte Sikkerhetsrådet bruk av militærmakt med henvisning til kapittel VII i FN-pakten i flere tilfeller. I mange av tilfellene var hensikten bak aksjonene å påvirke den innenrikspolitiske situasjonen, og det kan sies at Sikkerhetsrådet har utvidet sin fortolkning av FN-pakten og at de nå benytter seg av et utvidet sikkerhetsbegrep, hvor «trussel mot freden» og «brudd på freden» også innebærer alvorlige menneskerettighetsbrudd og politisk ustabilitet (Grung & Malnes, 2011: 332-333).
Mens folkeretten legger de juridiske føringene, legger rettferdig krig tradisjonen frem etiske kriterier for når det kan være riktig å gå til krig (Fixdal & Malnes, 2011: 350, 353). NATO-operasjonene i Kosovo i 1999 og Libya i 2011 er aksjoner som kan plasseres i det utvidede sikkerhetsbegrepet, og hvor det har vært debatt om operasjonene var lovlige ifølge folkeretten, eller om de kan forsvares etisk.

I denne oppgaven spør jeg derfor om operasjonene i Kosovo og Libya var lovlige ifølge folkerettens regler for å gå til krig, eventuelt hvorfor/hvorfor ikke, og om operasjonene kan begrunnes utfra etiske kriterier for å gå til krig.
For å svare på dette vil jeg først se på folkerettens regler for når stater kan gå til krig. Her vil jeg forholde meg til FN-paktens bestemmelser. Jeg vil så se kort på selve operasjonene i Kosovo og Libya, før jeg tar for meg operasjonenes begrunnelser og diskuterer disse i lys av folkerettens regler for å gå til krig. Til slutt vil jeg ta for meg etiske kriterier i rettferdig krig tradisjonen, og diskutere om operasjonene kan begrunnes utfra disse.
 

1: FN-paktens regler for maktbruk.
FN-pakten tar for seg de mest sentrale reglene for når stater kan gå til krig. Artikkel 2(4) nedlegger et generelt forbud mot bruk av militær tvangsmakt, som fastslår at alle medlemmer skal avholde seg fra både trusler om- og bruk av væpnet makt mot andre stater (Grung & Malnes, 2011: 331-332).
Det eksisterer noen unntak fra forbudet om væpnet maktbruk, og disse er selvforsvar og FN-paktens system for kollektiv sikkerhet gjennom resolusjoner fra Sikkerhetsrådet (Grung & Malnes, 2011: 332) (Johansen & Staib, 2009: 141). Artikkel 51 i FN-pakten gir stater rett til å forsvare seg med væpnet makt når de er offer for væpnet aggresjon fra en annen stat, inntil Sikkerhetsrådet har gjort nødvendige tiltak for å gjenopprette internasjonal fred og sikkerhet (Grung & Malnes, 2011: 332) (Johansen & Staib, 2009: 144). Selvforsvar er ikke aktuelt som unntak fra maktforbudet i hverken Kosovo eller Libya, og jeg vil derfor ikke utdype dette.
Artikkel 24 gir Sikkerhetsrådet ansvar for å opprettholde internasjonal fred og sikkerhet, og ifølge artikkel 39 er det Sikkerhetsrådet som skal avgjøre om det foreligger trussel mot freden, brudd på freden eller angrepshandlinger. Sikkerhetsrådet bestemmer også hvilke tiltak som skal iverksettes hvis noen av de nevnte handlingene foreligger (Grung & Malnes, 2011: 332). Artikkel 42 omhandler bruk av væpnet makt, og når slik makt skal tas i bruk vises det til kapittel VII i FN-pakten og en adgang til å bruke alle nødvendige midler, «all necessary means» (Johansen & Staib, 2009: 143).
Det er også diskutert om ensidig humanitære intervensjoner bør gjelde som et unntak, og det er stilt spørsmål ved om det finnes et rettslig grunnlag for at eksterne stater kan intervenere med væpnet makt for å stanse overgrep. Dette finnes det ingen hjemmel for i FN-pakten, og det har heller ikke fått gjennomslag hos flertallet av FNs medlemstater (Helgesen, 1999: 11) (Johansen & Staib, 2009: 141, 154). Med det utvidede sikkerhetsbegrepet etter den kalde krigens slutt har Sikkerhetsrådet derimot erkjent at kollektive humanitære intervensjoner med autorisasjon, er blitt legitime innenfor FN-paktens kapittel 7 (Helgesen, 1999: 30-31).
 
2: Kosovo 1999 – folkerettslig ulovlig operasjon.
2.1: NATO-operasjonen i Kosovo:
NATO-intervensjonen i Kosovo-krigen i mars 1999 kom som et resultat av at Jugoslavia sendte tropper inn i kosovoalbanske områder, hvor de begynte etnisk rensing. Kosovo Liberation Army (KLA) gjorde motstand mot de jugoslaviske styrkene. Flere titusener ble drevet på flukt og mange drept. FN fordømte begge siders maktbruk, men situasjonen forverret seg ytterligere etter en massakre, og etter at jugoslaviske myndigheter ikke underskrev Rambouillet-avtalen, men i stedet startet nye aksjoner mot kosovoalbanerne. Dette førte til at NATO 24.mars 1999 begynte luftangrep mot jugoslaviske militære mål (Helgesen, 1999: 6-8).
 
2.2: NATOs begrunnelse for operasjonen i Kosovo i lys av FN-paktens regler for å gå til krig:
I løpet av Kosovo-krigen gav FNs Sikkerhetsråd tre resolusjoner, hvorav de to første er relevante for oppgaven. Resolusjon 1160 kom som et resultat av etnisk rensning av kosovoalbanere. Resolusjonen fordømte maktbruken fra både de jugoslaviske styrkene og KLA, og innførte våpenembargo mot Jugoslavia (Helgesen, 1999: 7). Resolusjon 1199 kom etter at situasjonen hadde forverret seg og krevde våpenhvile og politiske forhandlinger. Resolusjonen viste til kapittel VII i FN-pakten ved å fastslå at situasjonen i Kosovo utgjorde en trussel mot fred og sikkerhet i regionen, men den gav ikke mandat til bruk av militærmakt (Helgesen, 1999: 7-8).
I henhold til resolusjon 1160 og 1199 ble det ikke gitt autorisasjon til bruk av militærmakt, men NATO intervenerte likevel i Kosovo. Fra offisielt NATO-hold har det ikke vært hevdet at operasjonen hadde eksplisitt hjemmel i resolusjoner fra Sikkerhetsrådet eller i FN-pakten, men operasjonen ble begrunnet ved å vise til at krisen i Kosovo var en trussel mot fred og sikkerhet i regionen, og at den skulle forhindre en humanitær katastrofe (Johansen & Staib, 2009: 155) (Helgesen, 1999: 9). NATO begrunnet også operasjonen med at alle forsøk på forhandlinger og politiske løsninger hadde feilet, og at operasjonen dermed var siste utvei (Gray, 2008: 40-41).
Selv om NATO aldri påberopte seg eksplisitt mandat for gjennomføringen av intervensjonen, la de seg tett opptil resolusjonene fra Sikkerhetsrådet i begrunnelsene av operasjonen. NATO begrunnet at de handlet for å fremtvinge de politiske målene og kravene som var satt til Jugoslavia gjennom Sikkerhetsrådets resolusjoner (Helgesen, 1999: 9) (Gray, 2008: 40-41). Det kan dermed stilles spørsmål ved om FN-pakten kan ha gitt hjemmel for intervensjonen gjennom et implisitt mandat, i og med at det ble vist til kapittel VII i FN-pakten og en trussel mot freden i resolusjon 1199. Det er derimot ikke hold i en slik begrunnelse, da henvisning til kapittel VII og konstatering av en trussel mot freden ikke er nok til å bruke militærmakt (Helgesen, 1999: 13).
På grunnlag av diskusjonen overfor vil jeg derfor si at NATO-operasjonen i Kosovo var ulovlig ifølge FN-paktens regler for å gå til krig, da operasjonen manglet autorisasjon fra Sikkerhetsrådet og fordi det ikke er hold i begrunnelsen om et implisitt mandat. Intervensjonen kan ansees som et brudd på FN-paktens artikkel 2(4) om bruk av makt.
 
3: Libya 2011 – folkerettslig lovlig operasjon, men utvidelse av mandat. 
3.1: NATO-operasjonen i Libya: 
NATO-operasjonen i Libya i mars 2011 kom som et resultat av at fredelige protester i Libya ble voldelig slått ned på av Gaddafi, Libyas diktator. Etter internasjonal fordømmelse av Gaddafi-regimets behandling av befolkningen, vedtok Sikkerhetsrådet resolusjon 1970 som krevde stans i voldshandlingene, samt autoriserte våpenembargo mot Libya (Ulfstein & Christiansen, 2013: 159-160).
Da Gaddafi-regimet ikke etterkom kravene i resolusjonen, men kom med tydelige trusler mot sivile, vedtok Sikkerhetsrådet resolusjon 1973 som gav autorisasjon til bruk av alle nødvendige midler for å beskytte sivile og sivile områder som var under trussel om angrep, inkludert Benghazi. Dette var første gang Sikkerhetsrådet vedtok en resolusjon om intervensjon basert på prinsippet om «Responsibility to Protect» (R2P), mot en stats vilje. NATO begynte luftangrep mot militær mål i Libya i mars 2011 (Ulfstein & Christiansen, 2013: 160-162). Dette viser at kollektive humanitære intervensjoner med autorisasjon fra Sikkerhetsrådet, er blitt legitime innenfor FN-paktens kapittel VII (Helgesen, 1999: 30-31).
Det har vært lite debatt om selve beslutningen om å bruke militære maktmidler i Libya, fordi det forelå en resolusjon fra Sikkerhetsrådet som autoriserte bruk av alle nødvendige midler. Beslutningen om NATO-operasjonen i Libya var dermed lovlig ifølge FN-pakten.
Det har derimot vært heftig debatt om NATO gikk utenfor mandatet da deres handlinger bidro til regimeendring, og derfor er det NATOs begrunnelser for den eventuelle utvidelsen av mandatet jeg vil vektlegge videre.
 
3.2: NATOs begrunnelser for utvidelsen av mandatet i lys av FN-paktens regler for å gå til krig:
Resolusjon 1973 gav som sagt mandat til å bruke alle nødvendige midler for å beskytte bl.a. sivile (Ulfstein & Christiansen, 2013: 162), men den gav ikke autorisasjon til regimeendring.
I begynnelsen av operasjonen er det liten tvil om at NATO opererte innenfor mandatet, da de gjennomførte luftangrep mot libyske regjeringsstyrker på bakken som truet sivile. Senere låste konflikten seg (Ulfstein & Christensen, 2013: 165), og da gikk ledere i sentrale NATO-land ut og sa at mandatet var å beskytte sivile, og at dette var det de gjorde. De vektla også at mandatet ikke innebar å fjerne Gaddafi, men at det var umulig å se for seg en fremtid for Libya med Gaddafi ved makten (Ulfstein & Christensen, 2013: 165-166).
Fra midten av april startet NATO bombing av Gaddafi-regimets kommando- og kontrollposter som ble brukt til å koordinere angrep. NATO begrunnet at angrepene var lovlige og innenfor mandatet ved å vise til at målene kontrollerte styrker som angrep sivile, og at NATO derfor fortsatt beskyttet sivile (Ulfstein & Christiansen, 2013: 166). Her kan det diskuteres om NATO var på vei utenfor mandatet.
Senere begynte NATO å gi støtte til opprørerne, som førte til at de kom på offensiven i forhold til regjeringsstyrkene. Denne støtten, sammen med koordinering av NATO-bombingen og opprørernes angrep, førte til at opprørerne fikk kontroll over Tripoli og til regimeendring ved at Gaddafi ble drept (Ulfstein & Christensen, 2013: 168-169).
Fra NATOs ståsted kan det argumenteres for at regimeendringen bidro til å beskytte sivile fordi det var Gaddafi som stod bak angrepene på befolkningen, og derfor utgjorde den største trusselen. Det kan dermed hevdes at den eneste måten å beskytte sivilbefolkningen i Libya på, var å fjerne Gaddafi (Ulfstein & Christiansen, 2013: 167-168). Likevel gav ikke resolusjon 1973 NATO mandat til regimeendring i Libya, og støtten til opprørerne var ikke innenfor mandatet. Det kan derfor hevdes at NATOs utvidelse av mandatet markerte et brudd på FN-paktens artikkel 2(4) (Ulfstein & Christiansen, 2013: 169).
På grunnlag av diskusjonen overfor vil jeg si at NATO-operasjonen i Libya i utgangspunktet var folkerettslig lovlig fordi den ble autorisert gjennom en resolusjon fra Sikkerhetsrådet, men at utvidelsene av mandatet underveis førte til at operasjonen var et brudd på FN-paktens regler for bruk av militærmakt.
 
4: Etiske kriterier for å gå til krig.
Rettferdig krig tradisjonen legger frem seks kriterier for når det kan være etisk riktig å gå til krig. Kriteriene er; rettferdig grunn, rett autoritet, rett intensjon, håp om suksess, siste utvei og proporsjonalitet. Det kan være relevante å se nærmere på disse kriteriene i forhold til NATO-aksjonene i Kosovo og Libya, fordi folkeretten og FN-pakten kanskje ikke gir svar på alle spørsmål om når det er riktig å gå til krig (Fixdal & Malnes, 2011: 352-353).
Rettferdig grunn innebærer at formålet med å gå til krig må være etisk akseptabelt. Rett autoritet vektlegger at beslutningen om å gå til krig tas av riktig personer, og som oftest er dette den øverste politiske myndigheten i staten. Rett intensjon betyr at motivet og hensikten for å gå til krig må være etisk riktig, mens håp om suksess innebærer at det må være håp om å oppnå målet med krigen. Siste utvei betyr at stater kun må bruke væpnet makt når det ikke finnes andre måter å oppnå etisk akseptable mål på, mens proporsjonalitet viser til at ondene krigen fører med seg må stå i forhold til det gode den fører til (Fixdal & Malnes, 2011: 353-354).
 
4.1: Kosovo – folkerettslig ulovlig, men etisk legitim?
Oppgaven har fastslått at NATO-operasjonen i Kosovo var i strid med FN-pakten fordi den ikke hadde autorisasjon fra Sikkerhetsrådet til bruk av makt. Ifølge FN-pakten er slik autorisasjon en av de få riktige grunnene stater har for å gå til krig. Men betyr dette at NATOs ønske om å beskytte befolkningen i Kosovo mot grove menneskerettighetsbrudd, ikke er grunn nok til å intervenere? Det utvidede sikkerhetsbegrepet innebærer at alvorlige menneskerettighetsbrudd også ansees som en trussel mot freden, og dermed kan det argumenteres for at man har et moralsk ansvar for å handle når slik urett begås, og at NATOs intervensjon ble gjennomført med rettferdig grunn.
Ifølge FN-pakten er Sikkerhetsrådet rett autoritet og skal ta beslutningene om når det er lov å gå til krig. NATO er derfor ikke rett autoritet, men det kan stilles spørsmål ved om andre har et moralsk ansvar til å handle ved humanitære katastrofer når Sikkerhetsrådet ikke blir enige om tiltak.
NATOs uttalte intensjon med Kosovo-operasjonen var at situasjonen utgjorde en trussel mot fred og sikkerhet i regionen, og at de ønsket å forhindre en humanitær katastrofe (Johansen & Staib, 2009: 155) (Helgesen, 1999: 9). Dette kan vurderes som en etisk riktig intensjon. Hvis man ser situasjonen i Kosovo i sammenheng med krigen i Bosnia derimot, hvor det tok lang tid før det internasjonale samfunnet reagerte, kan det stilles spørsmål ved om operasjonen i Kosovo var et uttrykk for dårlig samvittighet, og at det kanskje ikke var siste utvei – men at man ønsket å gjøre opp for seg. NATO argumenterte derimot med at operasjonen var siste utvei for å stanse overgrep mot kosovoalbanere, fordi tidligere forsøk på forhandlinger hadde feilet (Gray, 2008: 40-41).
Når det gjelder operasjonens håp om suksess var NATOs hovedmål å stanse de serbiske overgrepene mot kosovoalbanere (Helgesen, 1999: 35), og det var klart håp om å oppnå dette gjennom bombingen. På spørsmålet om proporsjonalitet, kan det argumenteres for at NATO-operasjonen kan begrunnes etisk fordi bombingen av serbiske militære mål (ondene) førte til at overgrepene mot den kosovoalbanske delen av befolkningen tok slutt (godene).
På grunnlag av dette vil jeg si at NATO-operasjonen kan begrunnes utfra etiske kriterier, fordi de hadde rettferdig grunn for operasjonen, hadde tilsynelatende rett intensjon og fordi de oppfylte kriteriene om håp og suksess og proporsjonalitet. Det kan dog diskuteres om NATO var rett autoritet og om intervensjonen faktisk var siste utvei.
 
4.2: Libya – diskuterbar folkerettslig operasjon, men etisk forsvarbar?
For operasjonen i Libya forelå det tydelig rettferdig grunn til å intervenere og beslutningen om intervensjon ble tatt av rett autoritet. Operasjonen ble gjennomført for å beskytte sivilbefolkningen, og som i Kosovo, kan det argumenteres for at dette er grunn nok til intervensjon. I tillegg ble beslutningen om intervensjon tatt av Sikkerhetsrådet gjennom resolusjon 1973, og beslutningen ble dermed tatt av rett autoritet.
Om operasjonen i Libya hadde rett motiv, og om det var håp om suksess, må sees i sammenheng med at operasjonen i utgangspunktet var folkerettslig lovlig, men at utvidelsene underveis kan ha utgjort brudd på folkerettens regler om maktbruk. Det uttrykte motivet for operasjonen var å beskytte sivile og sivile områder, men da NATO bidro til regimeendring ved å støtte opprørerne kan det stilles spørsmål ved om dette var det underliggende motivet hele tiden. Et lignende spørsmål kan stilles til operasjonens håp om suksess; var det mulig å beskytte sivile og sivile områder kun gjennom bombing, uten å fjerne Gaddafi? Som tidligere påpekt i oppgaven var det nettopp Gaddafi som utgjorde den største trusselen mot sivile, da det var han som stod bak angrepene mot dem.
Det kan også argumenteres for at operasjonen i Libya var siste utvei, fordi resolusjon 1970 krevde stans av voldsbruken uten at dette ble etterfulgt (Ulfstein & Christiansen, 2013: 159-161), og fordi det var gjort forsøk på fredsforhandlinger underveis i konflikten som ikke førte frem (Ulfstein & Christiansen, 2013: 165).
Når det gjelder kravet om proporsjonalitet kan det i Libya, som i Kosovo, argumenteres for at bombingen var proporsjonal, fordi den bidro til å beskytte sivile og sivile områder. En annen del av kriteriet om proporsjonalitet innebærer at det må være samsvar mellom det man reagerer mot, og reaksjonen man velger (Fixdal & Malnes, 2011: 354), og pga. Gaddafi-regimets behandling av sivilbefolkningen kan det argumenteres for at NATO-bombingen var en proporsjonal reaksjon.
På grunnlag av dette vil jeg si at NATO-operasjonen i Libya i noen grad kan begrunnes utfra etiske kriterier. Det kan argumenteres for at operasjonen hadde rettferdig grunn, var siste utvei og var proporsjonal, men det bør stilles spørsmål ved motivet ved operasjonen og håp om suksess, da det kan diskuteres om regimeendring var et underliggende mål fra begynnelsen.
 
Konklusjon:
I denne oppgaven har jeg tatt for meg om NATO-operasjonene i Kosovo og Libya var lovlige ifølge folkerettens regler for å gå til krig, og evt. Hvorfor/hvorfor ikke. I tillegg har jeg sett på om operasjonene kan begrunnes utfra etiske kriterier i rettferdig krig tradisjonen.
På rent folkerettslig nivå har oppgaven vist at NATO-operasjonen i Kosovo var ulovlig fordi den ikke hadde autorisasjon fra FNs Sikkerhetsråd, og fordi det ikke er hold i påstanden om et implisitt mandat. Oppgaven har også vist at operasjonen i Libya i utgangspunktet var folkerettslig lovlig, da det forelå en resolusjon som autoriserte bruk av alle nødvendige midler, men at operasjonen etter hvert beveget seg utenfor mandatet og dermed brøt FN-paktens maktforbud.
På etisk nivå har oppgaven vist at det kan argumenteres for at det var riktig av NATO å gjennomføre operasjonen i Kosovo selv om det brøt med folkerettens regler, fordi operasjonen i stor grad oppfyller kriteriene i rettferdig krig tradisjonen. I Libya kan det argumenteres for det samme, men det bør stilles spørsmål ved de underliggende motivene for operasjonen.
På grunnlag av dette vil jeg konkludere med at det eksisterer et spenningsforhold mellom FN-paktens regler for å gå til krig, og hva som i noen situasjoner kan være etisk riktig å gjøre. Jeg vil også si at man i dagens internasjonale system bør være forsiktig med bruk av makt, enten det foreligger autorisasjon fra Sikkerhetsrådet eller ikke, da slik makt enkelt kan misbrukes.

Kildeliste:
Fixdal, M.C. & Malnes, R. (2011). «Finnes det rettferdige kriger?». I J Hovi og R. Malnes         (Red.), Anarki, makt og Normer: Innføring i internasjonal politikk s. 350-364. Oslo:          Abstrakt Forlag AS.
Gray, C. (2008). International Law and the Use of Force (3.utg.). Oxford: Oxford University    Press.
Grung, M.G. & Malnes, R. (2011). «Folkerett og internasjonal politikk». I J. Hovi og R.             Malnes (Red.), Anarki, makt og normer: Innføring i internasjonal politikk s.331-349.        Oslo: Abstrakt Forlag AS.
Helgesen, V. (1999). Kosovo og folkeretten. (IFS Info 4/1999) Oslo: Institutt for             forsvarsstudier.
Johansen, S.R. & Staib, J.T. (2009). Juss og militærmakt. Oslo: Gyldendal Norsk Forlag AS.
Ulfstein, G. & Christiansen, H.F. (2013). The Legality of the NATO bombing in Libya. International and Comparative Law Quarterly, 62(1), 159-171